美国可以布下这些陷阱 中国企业和政府如何应对

（原标题：美国可以布下这些金融陷阱，中国企业和政府如何应对（详解））

作者 |高德胜

编辑 |橘长

编者按：9月15日即将来临，这是美国为断供华为产业链设下的最后期限。同时，华为CFO孟晚舟也在加拿大被扣600多天。

众所周知，这是一系列美国刻意操纵的政治打压。而大众可能还不太了解的是，这背后是一系列神秘“金融陷阱”的威慑。在《人民日报》报道汇丰参与构陷的事实之后，我们更加清醒地认识到，当前形势下，需要防备美国利用金融霸权实施更严厉的制裁。

为此，资深金融业者、经济学者高德胜为大橘财经撰稿，详细分析美国可能的制裁手段，以及中国企业、政府层面的应对措施。

（全文约8400字，阅读时间25分钟）

正文如下：

从2018年特朗普政府发起对华贸易战开始，美国加速对中国实施全面遏制，把中国定位为最主要的威胁和战略竞争对手，从贸易、高科技、人员交流、舆论、政治、外交、军事等各个领域对中国极限施压。

在中美关系紧张持续升温的情势下，中国企业在全球化过程中遭遇美国的打压和限制，不仅面临供应链受阻的现实困境，来自美国制裁引发的金融风险也在上升。对此，从企业到国家层面均应高度警惕，未雨绸缪，做好防范和应对安排。

01

美国“实体清单”在不断拉长

8月17日，美国商务部发布进一步限制华为的禁令，另有21个国家的38家华为子公司被列入美国商务部的实体清单。这是美国对华为供应链进行围堵的又一次升级，对华为“斩草除根”的意图一览无遗。

任正非曾经坦言，“意识到美国政治家要华为死”。美国为什么必欲置华为于死地？美国司法部长巴尔在一次演讲中，毫不掩饰地道出真实原因：5G技术处于未来技术和工业世界的中心，中国在5G技术的领先优势，挑战了美国在科技方面的领先地位。而且“中国领先会让美国失去制裁的权力！”

华为的境遇，是中国科技企业在崛起过程中遭受美国霸凌主义和不公平打压的一个缩影。只要中国企业在某一领域展现出领先的趋势，美国就毫不犹豫祭出限制和制裁大棒。至今已经超过275家中国企业和机构被列入“实体清单”，而且还在不断拉长。

列入美国贸易“实体清单”，对相关企业的供应链带来限制，包括从美国进口任何商品、技术和软件服务，从第三国进口任何美国原产商品、技术或软件，都必须取得美国政府的许可才能提供。这不仅意味着来自美国的出口断供，第三国的供应商，只要涉及到美国技术、设备，也将被迫断供。

为什么美国的贸易“实体清单”有如此巨大的威慑力？因为一旦违反美国的贸易禁令，涉事企业将被美国政府处以巨额罚款、禁止与美国企业交易等行政处罚和刑事处罚，还会面临美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）更加严格的金融制裁。

目前看，被美国商务部“实体清单”制裁的中国企业，尚仅限于供应链受阻，中国企业仍可通过寻求不涉及美国技术的其它渠道或国产技术满足其供应链需求。但如果被美国实施金融制裁，那将直接面临资产被冻结或扣押、国际贸易结算和跨境资金流动被阻断、跨境金融服务受限等严重后果。

美国出于维护其经济霸权、科技霸权的目的，完全不顾国际道义、市场规则，暴露出赤裸裸的霸凌主义嘴脸。在当前所有已拿出来的打压措施之后，他们还很可能使出最后的看家本领，祭出金融制裁的大杀器。中国跨国企业必须保持底线思维和前瞻思维，对可能的金融制裁风险保持充分估计和警惕。

02

金融制裁成了美国一项“超级特权”

说到美国的金融制裁，不得不提到美国财政部境外资产控制办公室（OFAC），这是美国实施金融制裁的执行机构。2001年“9·11”事件后，美国政府颁布《爱国者法案》，授权财政部采取“特别措施”，赋予其控制、管理金融流通活动的权力，尤其是针对境外人士或与相关实体有关的金融活动，并授权其对可疑财产予以扣押或冻结。

OFAC根据美国相关法律以及国家安全和外交政策，对各类金融活动进行监控和评估，根据评估结果不定期发布一系列制裁名单，并与司法部一道，将制裁的对象扩展到全球的经济活动。在制裁措施上，除了冻结资产、禁止交易，还包括限制或禁止进入美国金融市场、禁止美国金融机构提供金融服务等，将被制裁者隔绝于国际金融体系之外。

对谁实施制裁？OFAC制裁有三大类，分别针对特定国家、特定人员和特定项目。

第一类是针对特定国家的制裁，比如近年来美国对伊朗、委内瑞拉、俄罗斯、古巴等国家的持续施压。

对伊朗的制裁。美国对伊朗实施全面制裁，除了冻结资金等方式外，还升级至切断SWIFT对伊朗国际贸易结算通道进行封锁等。2012年2月，伊朗中央银行、其他金融机构和伊朗政府在美国的所有资产遭到冻结，美元支付结算通道被关闭。美国同时向他国金融机构发出警告，不得与伊朗央行有业务往来，否则将一并受到金融制裁。伊朗进出口业务基本陷于停滞，石油出口受到重创。2018年5月以来，美国政府单方面退出伊核协议，宣布对伊朗实施最高级别经济制裁，覆盖能源、金融、汽车等多个领域，并重点针对伊朗原油出口。

对俄罗斯的制裁。自2014年“克里米亚危机”以来，美国对俄罗斯发起持续多轮金融制裁，制裁对象包含俄罗斯政府高官、能源公司、金融机构、军工企业等。制裁措施包括冻结被制裁对象在美资产，禁止美国实体与个人与被制裁对象开展任何交易等。

第二类为针对“特别指定国民和被封锁人员名单”（specially designated nationals and blocked persons list，SDN）的制裁。列入SDN名单的包括金融机构、相关实体、船舶及个人，美国企业不得与这些实体或个人开展商贸活动，也不得使用美元金融服务。如果美国金融机构给被制裁的实体转账，则其钱款将被冻结。由于美元在国际贸易和金融中的主导地位，一旦被列入美国财政部SDN名单，各国金融机构均无法为该个人和实体提供金融服务。

第三类为基于项目的制裁，如涉及所谓“大规模杀伤性武器”等。

通过什么渠道实施制裁？银行和支付清算机构是美国金融制裁实施的主要渠道，也是金融制裁得以实现的载体。其中，银行是国际资金流动的重要通道，也是OFAC的重点监管对象，负责具体实施OFAC所要求的资产冻结、禁止或限制制裁对象在美国银行体系内的金融活动等。银行也有责任和义务向OFAC报送可疑资金流动和交易信息。

支付清算机构，负责切断被制裁者获取和使用美元的渠道。主要包括两大系统：一是美元清算系统（联邦电子资金转账系统Fedwire、纽约清算所同业支付清算系统CHIPS、自动清算中心ACH等），对被制裁者相关的交易进行筛查拦截，或冻结相关资产；二是国际银行结算通道，主要是环球银行间金融电讯协会（SWIFT），在美国政府要求下，它可以拒绝为被制裁者提供国际结算服务，使得被制裁者无法参与美元体系交易。

关于SWIFT（环球同业银行金融电讯协会），有必要做些知识普及。它是全球银行业资金结算的通道，是国际银行同业为统一资金结算支付通道、标准和语言而成立的全球性合作组织，运营着覆盖全球的金融报文网络，总部位于比利时。SWIFT系统并不处理银行间的资金清算，而是类似于金融机构间的邮政系统。各家银行机构在SWIFT系统中拥有一个唯一的代码，可以视为它们的邮编，SWIFT系统即是它们之间的邮差，将银行间沟通资金转账的信息互相传递。目前全球几乎所有跨境支付交易都需要通过SWIFT系统来提供金融报文。

虽然SWIFT是独立的国际组织，但美国政府对美元结算的交易有管辖权，而美元支付在SWIFT系统中份额是最大的，因此美国能够在事实上对SWIFT施加影响，并要求其配合美国政府实施相关制裁决定。一旦有金融机构被切断SWIFT系统，那么该机构不仅无法通过美元进行跨境资金交易，也无法通过欧元、日元和人民币等其他货币进行跨境交易，这家机构的跨境交易业务基本宣告瘫痪。如2018年11月，SWIFT在美国的压力下切断了伊朗央行及多家伊朗银行的服务。

制裁的“长臂管辖”。美国金融制裁之所以能对全球经济活动产生效力，不仅在于美国在全球金融体系的绝对主导地位，还在于其主张的域外管辖突破了一国法律仅限于该国境内的一般规定，美国有关法律明确规定对境外当事人或行为具有法律效力，使得美国法律对境外实体产生了法律管辖权。

二级制裁。通常一级制裁是指适用于管辖所有美国政府可以施加控制的美国居民和实体，以及其境内的外国个人和实体。所谓二级制裁，主要是指限制非美国金融机构与被制裁者在美国境外进行金融交易或向其提供金融服务，并对违反此项禁止性规定的非美国金融机构实行制裁。由于外国金融机构不在美国执法机关的实际管辖之下，美国政府的二级制裁措施通常有两种方式：一是将有关外国金融机构列入黑名单，予以罚款；二是直接禁止有关外国金融机构通过美国银行及海外分支机构办理业务、开立或维持美国账户、进行资金清算等。对于违反相关制裁规定的金融机构和个人，可能面临从罚款到禁止与美国开展业务、扣押资产的严重处罚，甚至会面临刑事诉讼。二级制裁作为美国金融制裁框架内的严厉手段，意在促使制裁对象被国际社会完全孤立。

国外金融机构被处罚的典型案例：

2014年，法国巴黎银行，被指控利用美国金融系统为苏丹、伊朗、古巴转移资金且金额巨大，被处以罚款89.7亿美元巨款，没收财产，集团首席运营官、首席合规官等在内的13名高管被解雇，涉案的纽约分行及其它机构暂停美元清算业务一年。

2015年，德意志商业银行，被指控多年利用美国金融系统为古巴、伊朗、苏丹等受制裁国家转移资金并涉洗钱活动，被处以17亿美元罚款。

2018年，法国兴业银行，被指控违反伊朗、古巴及其它国家制裁禁令，长期隐瞒事实，导致数十亿美元违法资金经过美国金融系统流转，被处罚13亿美元。

2019年，渣打银行，被指控与伊朗等国家进行非法金融交易，被处罚11亿美元。

中国企业和个人也正在成为美国金融制裁的目标：

截至2020年6月，中国共有178名个人和实体被美国列入SDN名单，其中2017年之后新增加127名，约占总数的70%。

2012年，中国某银行因涉伊朗业务被列入OFAC制裁名单，被切断与美国金融市场的联系，被迫收缩国际业务。

2020年7月，美国财政部宣布对我国新疆自治区4名现任和前任政府官员及新疆自治区公安厅实施制裁；8月，宣布对我国4名政府涉港官员和7名香港政府官员实施制裁，同时威胁将制裁与这些个人有联系的金融机构。

2020年9月3日，美国财政部将6家中国公司和2个中国个人列入SDN制裁名单，其中5家位于中国香港，1家位于中国上海，理由是这些实体参与了伊朗石油化工产品的销售与运行活动。这6家公司是因为与SDN名单中受到次级制裁的实体发生业务（即使是非美元业务）而遭到制裁。

综上所述，美国是全球金融制裁发起最频繁、执法最严厉的国家。金融制裁成为美国一个“超级特权”，它源于美元在全球经济金融中的主导地位。“长期以来，美元的主导地位给美国带来许多好处——为美国政府、企业和消费者提供几乎无限的廉价资金；以及实施有效的国际制裁的能力，因为美元的主导地位意味着没有公司愿以高昂惩罚为代价去违抗它。”总部位于伦敦的智库“欧洲改革中心”如此评价美国的金融制裁。

美国的金融制裁有货币监管和治理的合理成分。美元作为主权货币，在管理过程中，需要建立相应的制度、规范和规则，当然会涉及到限制使用的问题，以保证美元体系的有序运行。但是，美国基于长臂管辖、二级制裁的霸权和单边原则，则使这种治理的权利泛化和滥用，使美国制裁成为国际金融体系中一种不平等的权力，并沦为美国政治和国家利益的一种工具。

美国政府将制裁工具政治化、武器化，滥用国家安全和反恐怖名义，肆意挥舞制裁大棒，作为打压战略对手、竞争对手、推行强权政治的武器，严重损害国际经贸体系其它各方的利益，增加了全球经济金融活动的成本，招致各国广泛非议和反对。在中美紧张关系持续升温的形势下，中资企业和金融机构涉外业务的合规风险在明显上升，增大了我国经济金融安全的威胁。

03

企业和金融机构如何规避制裁风险

作为直接参与国际经贸活动的中资企业和银行，每天面对大量的跨境资金流动，一旦违反美国制裁规定，后果非常严重。对个体的企业和银行来说，一般很难申辩，更无法对抗。因此，企业和银行只能以预防和规避为原则。

银行特别是开展国际业务的跨国银行，制裁合规是其合规体系的重要组成部分，须建立完整有效的管理制度、业务流程及信息系统。随着各国对制裁合规监管日益严格，对银行叙做跨境汇款、资金跨境收付的制裁管理要求日益复杂。银行必须确保自身遵守制裁合规的监管要求，确保不被卷入受制裁交易。在客户开户以及办理交易阶段，必须对客户身份识别、交易背景做全面深入的尽职调查。在跨境汇款、国际贸易结算等业务中，要检索、核实交易各方是否在美国制裁名单内，是否涉及被制裁国家，并做出相应的处理。对于涉制裁国家，不仅要审查业务的直接交易方，还需审查整个交易链条及相关单据上所有银行、保险公司、船运公司、船舶名称、清关公司等是否涉及制裁。

对一般的涉外业务中资企业，只要业务不涉及被制裁国家、被制裁实体、敏感交易，一般情况下不会触及制裁问题，但也需对交易对手的背景进行深入调查，以确保对方不属于被二级制裁的对象。如是国际贸易，也需对交易涉及的银行、保险公司、承运人、运输船舶等进行深入调查，以避免卷入制裁纠纷，造成资金损失。

企业还需健全合规管理机制和风险防控措施，全面加强境外合规风险管理，明确对国际业务全流程的合规管理要求，在项目尽职调查、合同管理、过程管理中强化合规约束。在美设立分支机构的企业，尤其需要严格遵守美国各项制裁法律。要加强监测预警分析，及时跟踪研究美国制裁法规和制裁名单更新情况，完善名单筛查系统和可疑交易监测系统，动态监测制裁合规风险，切实做好防范。企业的海外分支机构，要按照国际标准与所在国的法律和监管要求，建立合规管理体系，提升合规经营水平。

对于已经列入美国商务部实体清单但尚未升级到财政部SDN清单的中资企业，情况就比较复杂。美国政府会采取各种监控手段，动用各方面交易情报网络系统，以监督被制裁企业获得含有美国产品或技术的渠道与来源，一旦发现违反美国实体清单管理禁令，会导致与被制裁企业进行交易的一方被处罚。因此，要聘请专业的律师团队，对美国的制裁禁令进行周密研究，慎重制定自身的供应链替代计划和安全管理措施。对供应商国别、交易方式、运输方式、支付币种、结算银行的选择等，也要有周密的方案。

对于列入美国商务部实体清单的企业，如果违反出口管理相关禁令，有可能被进一步升级为财政部制裁，由供应链风险转为资金链风险及资产安全风险。对这种情况，企业需未雨绸缪，及时采取保全和止损措施，并制定应对预案。为此，被制裁企业需调整自己在境外的资产配置，尽可能撤出在美投资和资产，转向相对安全的国家和地区。在对外贸易和投资中，尽量避免使用美元支付，更多使用人民币或其它货币。即使尚未被列入实体清单的企业，也不宜心存侥幸，在当前地缘政治形势下，风险瞬息万变，企业要有风险意识和前瞻意识，合理评估境外市场风险，减少对高风险地区的市场依赖，结合当前“双循环”新格局，做好资产配置。

04

国家可以有哪些办法应对

首先笔者认为，由于我国巨大的经济体量以及与世界经济紧密深入的联系，美国不可能像对待伊朗、委内瑞拉那样，对中国发起全面的金融制裁，甚至也不能发动像对俄罗斯那样程度的制裁，更不会发生像有些人担心的切断中国的美元支付、清算。因为那将是全球贸易和世界经济的一场灾难，那就不仅是中国一家的问题，也是全世界的问题，更是美国自己的问题。因为美国毕竟不能做到与中国经贸全面脱钩，也不愿看到自己近百年苦心经营而打造的美元霸权体系陷于崩溃。退一步讲，即使美国下定这样的决心，也将遭到各国、各大机构出于自身利益的坚决反对，比如2014年克里米亚事件爆发后，美国曾对俄罗斯以“断开SWIFT系统联系”相威胁，因遭到SWIFT抵制而没能实施。

我们讨论的前提是，美国只能对个别中国企业、金融机构或个人实施有针对性的金融制裁。这种情况已经出现，随着中美博弈的发展，未来这种制裁的范围有可能扩大，采取的形式更多样。针对这种形势，国家应该前瞻性地谋划应对策略，以减轻影响或遏阻制裁。

其他国家在面临美国金融制裁时的一些应对措施，可以提供一些启示。

一是阻断立法。目前，欧盟、澳大利亚、加拿大、法国、瑞士、英国等均已制定了此类法律。如欧盟“阻断法令”通过否定美国法律在欧盟境内的治外法权，拒绝承认依据长臂管辖做出的判决，禁止欧盟企业遵守美国制裁法律法规，赋予欧盟企业寻求因制裁造成损失的法律权力等，保护欧盟企业不受制裁影响。

二是反制。针对美国和北约成员国对俄罗斯公民和企业采取的制裁措施，俄罗斯出台一系列反制裁措施。如2018年6月俄总统普京签署《关于针对美国和其他国家不友好行为的反制裁措施法案》，为俄罗斯反制裁提供了重要的法律依据。法案赋予了总统针对外国制裁行为采取相应反制措施的权力，如停止或暂停与不友好国家或实体在特定领域的国际合作；禁止从其进口或向其出口特定产品和原材料；禁止其参与国家、地方工程或采购项目或私有化进程等。俄罗斯财政部还设立反制裁司，负责制定和落实相关反制措施，协调各部门降低外国制裁的危害。

三是打造美元结算清算系统的替代方案。如欧盟和俄罗斯的做法。自美国退出《伊核协议》并重启对伊制裁以来，欧盟一直在探索避开美国制裁的方式，以维持与伊朗的合法贸易。2019年1月，法国、德国和英国成立INSTEX（贸易互换支持工具）机制，用于欧盟与伊朗之间药品、医疗器械和农产品贸易，该系统以“记账”方式规避美元和美国金融系统，欧盟进出口商之间无需与伊朗方发生直接的资金结算。2020年3月，INSTEX宣布完成了第一笔交易。8月英法德宣布比利时、丹麦、芬兰、荷兰、挪威、瑞典6国决定加入INSTEX结算机制。

INSTEX使用欧元结算，使欧洲企业可以绕开美元与伊朗进行贸易。这是欧盟寻求增强金融自主性的一种努力，美国对伊制裁损害了欧洲国家的利益，欧洲借机建立不依赖美元的支付系统，以反击美国对国际贸易的控制。由于美国的阻挠，目前该机制覆盖的贸易范围偏小，未来能否进一步扩大，在原油进口等领域发挥结算通道的作用，还取决于美欧之间的博弈。

俄罗斯则开启了建立本国支付清算系统的努力。为反制针对俄罗斯跨境支付的定向制裁，解决SWIFT系统禁入对俄罗斯的威胁和影响，俄罗斯央行自2014年底开始启动建设俄罗斯金融信息传输系统（SPFS），作为与SWIFT系统的联系被切断后的替代方案。目前俄方正通过立法及降低费用，大力推动该系统在国内的应用；在国际上积极争取中国、土耳其、伊朗等国加入合作。

借鉴欧盟及其它国家做法，为了应对和遏阻美国对我国企业和金融机构进行制裁，我国可以在以下方面未雨绸缪，采取有针对性的防御措施：

一是尽快开始反制裁相关立法。我国已经建立商务部“不可靠实体清单”制度，对美国的贸易制裁实行对等反制。个人认为，我国应加大这一反制手段的力度，充分利用我国超大规模市场优势，中国市场是任何国家和企业都无法忽视的，对那些危害我国战略利益的外国企业给予强力回击，将在一定程度上能够遏止美国的制裁行动。在反金融制裁方面，我国宜参考欧盟及俄罗斯等国做法，尽快完成反金融制裁立法，打破美国单边制裁的有效性，明确我国不接受任何国家的长臂管辖，并规定我国企业和个人遭受不合理的单边制裁时可采取的正当权益保护措施。明确提出我国对他国制裁行为可以采取的反制手段，以震慑和遏止美国政府的肆意制裁。

二是加快我国人民币跨境支付系统（CIPS）建设。中国建立人民币跨境支付系统的战略意义，不仅在于可以在极端压力情况下有替代方案，更深远的意义在于推进人民币国际化。人民银行于2015年启用人民币跨境支付系统，截至2019年8月，有31家直接参与者和855家间接参与者使用该系统，实际业务覆盖155个国家和地区。

CIPS对标发达经济体清算系统，采用自己的报文系统，符合全球普遍公认的系统化标准，支持人民币在国际贸易和跨境投资交易中进行支付和结算，被视为支撑人民币国际化的“高速公路”。CIPS已成为人民币跨境清算服务的主渠道，2018年CIPS处理的人民币跨境支付规模达26万亿元。2018年5月，CIPS二期全面上线，实现了对全球各时区金融市场的全覆盖。目前CIPS系统的技术问题已经解决，未来将进一步提高使用CIPS通道的便利性和可获得性，扩大与参与者范围，吸引更广泛的国际银行互联互通。

长远看，中国必须加快人民币国际化进程。摩根士丹利9月的研究报告预测，未来10年内，人民币可能占据全球外汇储备资产高达10%的份额，成为仅次于美元、欧元之后的全球第三大储备货币。中国作为世界第二经济大国，拥有足够的经济规模和巨额国际贸易，人民币已经成为国际储备货币之一，具备国际化的基础。应加快布局和推进人民币贸易与投资结算，鼓励企业在跨境贸易、投资中更多使用人民币结算，进一步扩大与我国签订货币互换协议的国家数量和范围。进一步完善以人民币计价的原油期货市场发展，推动人民币成为大宗商品计价结算货币。目前我国从俄罗斯进口石油，宝武钢铁从澳大利亚、巴西三大供应商进口铁矿砂，均已实现以人民币支付结算，这是一个积极突破。要加快离岸人民币交易中心和市场建设，扩大海外人民币人民币债券发行，打造更具吸引力的海外人民币债券市场。

三是可以考虑组建一家专门银行，负责为涉制裁或可能被制裁的中资企业及敏感业务提供专门的金融服务，以切割其它中资银行尤其是大型银行的涉制裁风险。该专门银行宜由民营企业发起，并采用创新化的支付结算体系，担负为被制裁企业、可能被制裁的企业及某些特定业务提供金融服务。由于大型中资银行国际业务占比较大，美元资产负债规模庞大，且多数在美国设有分支机构，它们必须严格遵守美国制裁法律，不能为涉及美国OFAC制裁企业提供任何服务，一旦违反后果极其严重。

总体来说，美国金融制裁植根于美元霸权，在美元霸权瓦解之前，各国反制裁的努力只能一定程度降低制裁的影响，很难抗衡和消除美国金融制裁的威胁。各国唯有加强金融领域协作，加快实现国际货币多元化，才能从根本上解决美国金融制裁的威胁。

（完）